教育局长，该何去何从？

——访国家教育行政学院教育行政教研部副主任从春侠

    编者按：2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确提出农村义务教育实行“以县为主”的管理体制；“以县为主”教育管理体制无疑对县教育局长提出很大挑战，直接把教育局长放在了区域教育改革发展的最前沿。“一个好校长就是一所好学校”，这已经成为大家的共识。但是我们往往忽略了，在校长之上还有教育局长，我们长期以来对教育局长这个群体缺乏应有的关注。
    那么，县教育局长，在区域政府内到底是一种什么样的角色呢？怎样才能更好地促进一方教育的发展？为此，我们专访了国家教育行政学院教育行政教研部副主任从春侠。

一个好局长，就是一方好教育

    中国教师报：在教育研究领域，大家对教师以及校长的专业化研究比较多，把教育局长作为一个特定群体来研究的较少，您选定这样一个研究对象，是怎么考虑的？
    从春侠：因为我工作的主要内容是培训各级教育行政干部，跟教育局长的接触比较多。经过和他们的长期接触，我发现在“以县为主”的管理体制下，县教育局处在宏观与微观结合点上，是教育方针上情下达的枢纽。而教育局长作为区域教育改革发展的设计师和指挥官，责任重大，使命重大。如果说校长的素质决定着一所学校教育质量的高下，那么我们也可以说，一个好局长，就是一方好教育，就意味着区域内几万、几十万学生能够接受良好的、公平的教育。
    在我们以往的研究中，对学生给予了很多的关注。因为学生是教育的根本，教育所做的一切都是为了学生，为了学生的健康、全面发展，因此在教育事业发展过程中，“以人为本”最充分的体现必须落实在以学生为本。我们也对教师给予了很多的关注。教师素质是教育质量得以保障的关键要素，因此加强教师队伍建设，持续提高教师素质，是教育改革发展过程中必须始终给予关注的重大课题。同样，我们也对校长进行了很多的关注。“一个好校长就是一所好学校”，这已经成为大家的共识。但是我们往往忽略了，在校长之上还有教育局长，我们长期以来对教育局长这个群体缺乏应有的关注。
    作为区域教育发展的第一责任人，教育局长非常重要。但是我还发现，教育局长们对于自己的角色定位经常处于困惑之中。比如，他们该扮演什么样的角色，该发挥怎样的作用，在即将开展的新一轮教育改革中他们又该有着什么样的表现，如何进行新的角色定位。对这些问题，存在各种各样甚至是截然相反的答案。我认为，这些都是值得并且需要我们深入探讨的重要课题。

教育局长角色的基本内涵

    中国教师报：教育局长，一方面是国家公务员、官员，另一方面又属于教育系统，不同身份对他的工作职责有何限定？
    从春侠：从现实情境来看，教育局长的角色大体上具有三方面的基本内涵。其一，在政府体系内，教育局长是公务员系列科级行政干部，是一种官员的角色。教育局长由政府任命授权，服从政府的领导，向上对政府领导负责。同时，在相同职级中，教育局不仅管的“人”多，而且花费大，教师工资大多占县级财政支出的一半以上。其二是在教育行政管理体制中，教育局长处于上情下达执行者的角色。在我国5级行政管理体制中，县级政府属于基层政府，县教育局长所要履行的主要职责是国家宏观方面的教育方针、政策、法律法规的贯彻执行。在自上而下的体系中是一个基层的执行者角色。其三，教育局长在本区域的教育发展事业中，又是一个领导者和指挥官的角色。教育局长作为教育局第一负责人，负责本区域内教育事业的改革与发展，是区域教育改革发展的设计师和指挥官，学校设置、教育布局、课程改革、学校安全、教育经费筹措、人事安排、资源配置、义务教育普及提高、素质教育推进等均属当地教育局的职责范围，是作为一把手的教育局长关注的主要议题。

“外行领导内行”的情况普遍存在

    中国教师报：有很多地方的教育局长都不是搞教育出身，因此，教育领域“外行领导内行”的现象广受诟病。根据您的研究，实际情况是怎样的？
    从春侠：我们对122位来自全国各地的县教育局长（正职）进行了问卷调查。结果发现，41%的教育局长来自政府其他部门管理人员，在教育局长构成的群体中占的比例最大；其次是乡镇干部，占19.7%；第三位的是校长，占18.9%；第四位是教育局中层管理人员，占9.8%。
    如果采用更加简单的二分法，把教师、学校中层管理人员、校长、教育局人员等归为教育系统内，而把县级政府其他部门管理人员以及乡镇干部归为教育系统外，我们可以明显地看到，基本上呈现四、六比例，即来自教育系统内的教育局长占被调查总数的40%，而教育系统外的教育局长占被调查总数的60%。
    可以这样说，“外行领导内行”的情况在中国确实普遍存在。

    中国教师报：为什么会存在这样的现象？
    从春侠：这与教育局长的职位性质以及任职方式直接相关。教育局长在县级政府中属于政府科级领导职务，有干部领导轮岗和交流的要求，因此一方面出现同级政府其他部门领导包括乡镇干部轮岗到教育局，任教育局长的现象；另一方面也表现为教育局长任职时间一般都不很长。本次被调查的122位教育局长中，有76.2%的人任现职时间不超过3年。另外，目前大部分县级政府职能部门领导都采用组织任命的方式，本次调查也证明了这一点，高达93%的人是通过组织任命方式担任教育局长的。只有约有6%是通过竞争上岗、公开招聘的途径上来的。

“外行”局长也有优势

    中国教师报：您认为教育局长是否应该具有从事教育的经历？“外行领导内行”会不会给中国教育发展带来不利的影响？
    从春侠：根据我们的调查，98%的人都认为，教育局长应该有从事教育管理的经历。但是这个大家认为的“公理”在现实中不一定行得通。我们的调查发现，教育系统内的人当了局长之后，烦恼往往还要多于来自教育系统外的局长。这一点让人感到意外。
    我们知道，教育局长是政府官员，而政府官员的身份往往让他们不堪重负，其中包括教育局也要承担县里很大指标的招商引资任务。一个来自河南省某县的教育局长，当了8年教师，8年校长，8年副局长，后担任正局长。一步一个脚印走上来之后，他打算在教育事业上大干一场，却突然“感觉做一把手不像想象的那样容易，需要平衡、协调的事情太多，需要不断为局里开拓工作空间”。因此，他面临重新思考“如何做好教育局长”这个问题，最后他的选择是转换工作思路，开始拓展工作空间。他的经历具有普遍性，很多局长反映他们经常处于“救火”的境地。
    而在这些方面，系统外的局长好像更能应付自如，所以后者的烦恼要少一些。
   
    中国教师报：这样看来，内行领导还不如外行？
    从春侠：不能简单说内行好还是外行好，这样的讨论没有什么意义。再者，简单地把教育系统外进来的人称为外行，把一直在教育系统内工作的人称内行，这样的划分也是经不起推敲的。我们要讨论的首先是教育系统本身具有什么特点，其次要明确作为政府治理公共教育的职能部门，什么人适合当这个教育局长。与政府主管的其他社会事务相比较，教育系统具有特殊性。它的特殊性主要体现在三个方面：首先，教育是专业性比较强的领域，对教育工作的指导需要专业知识作基础，最起码要对我国的教育方针、教育理念有比较系统、深刻、全面的理解；其次，从事教育工作的基本群体——教师，属于高智商、高专业化、高素质群体，对这个群体的管理工作不仅需要专业，更需要管理者自身很多内在的素质，如道德水准、人格魅力等；第三，教育系统中最核心的群体是学生，我们一切教育工作的出发点和归宿都必须落实在学生身上，而学生又是所有群体中最活跃、最有激情、最有幻想，可塑性最强，不断发展变化的特殊群体。
    教育工作的以上特点无疑对教育工作的管理者、领导者提出很大挑战。一位来自广西某县的教育局长，33年工龄，在教育局担任局长已有9年，在政府里兼任20多个领导小组成员。他的突出感受是，“九年来教育政策变化大，发展快，责任越来越大，困惑越来越多”。

局长困惑：教育局该做什么？教育局长该做什么？

    中国教师报：也就是说，不管是内行还是外行，教育局长都面临问题与烦恼？
    从春侠：是的。我曾经在组织教育局长培训活动中，让教育局长以小组活动的方式，用笔在一张大白纸上描绘出他们自身的现实形象和理想形象，每组有20多位教育局长。最后呈现出来的现实形象非常疲惫，充满了彷徨、困惑、压力和无奈，反映了教育成为媒体和社会关注的焦点背景下，他们自身压力增大，一方面充当着“管家婆”和“消防队员”的角色，费力不讨好，人民群众不满意，他们心有余而力不足，身心疲惫的状况；另一方面，也反映出他们对教育工作责任感日益增强，对于做不好工作，对于自己管理领导下的教育事业发展不尽如人意，有负罪之感。
    而理想的教育局长形象，呈现出来的结果却存在很大争议，没有取得共识。大家普遍认为很难说，或者说不清楚。这进一步说明教育局长自身面临着激烈的角色冲突，角色认知出现了危机。
    首先，他们困惑教育局该做些什么。目前一种普遍的质疑是，教育局长，既然在政府体系中作为官员角色，是代表政府负责教育事业的管理，就应该明确政府对教育“管什么”和“怎么管”。而实际情况是无论在管理内容和管理方式上，以教育局长为第一负责人的教育行政部门存在着职能错位问题。特别是在对待教育局和中小学学校关系，教育局长以及相应教育局行政管理人员与中小学校长、教师之间关系上，存在着教育局管了一些“不该管”的事，管了一些“管不好”的事，还有一些该管而“没管好”的事，即教育行政部门在行使管理职能方面存在着管理错位、缺位和越位现象。因此社会上流传着“教育部办大学，教育局办中小学”，以及“50年代政治扰校，80年代经济扰校，当前是管理扰校”的说法，中小学学校普遍缺乏办学自主权，中小学校长听命于教育局长。
　　　　其次是困惑什么是教育局长该做的事情。近些年，我经常听到一些教育局长发出“什么时候能够让我们做教育局长该做的事情”的呼吁。这实际上表达了教育局长自身对政府官员角色的不认同，他们内心是把自己作为教育人来看待的，是属于第二种、第三种角色，是区域教育领导者、指挥官和教育政策方针的研究者和贯彻执行者，他们要做的是教育专家。而另一方面，也有一些教育局长发出另外一种声音，他们认为教育局长就是教育资源的争取者和教育外围环境的保障者，就是一个行政官员的身份，游说于政府各部门之间，为教育争取各种资源，为教育事业发展创造宽松的外部环境，是一个社会活动家的角色。至于对教育事业的管理和指导、教育教学改革、教育质量的提升，这是教育局管理范畴，应该由主管业务工作的副手来完成，由专业人士来管理。由此我们可以看出，教育局长该做什么和教育局该做什么是两个问题，而这种声音表达的不是教育行政职能转变了，而是作为教育局一把手的教育局长超脱了。

    中国教师报：是什么原因导致教育局长出现这样的角色认知危机、角色困境及角色冲突？
    从春侠：原因很多。
    从客观上讲，这种角色冲突是社会转型的必然结果。实际上，发生在教育局长身上的角色冲突和困境不是这个群体所独有的，在不同的群体都有所表现。我国从计划经济到市场经济的转变，涉及到社会方方面面深刻的社会变革，社会多样化发展、多元化因素日趋增多，人们的思想观念发生了深刻的变化，而政治体制改革则相对滞后。教育改革虽然一直在持续，却未从本质上发生相应的改变，甚至不如其他领域改革深刻。因此造成一方面是社会对教育行政管理、教育服务等不断提出高品质的要求，另一方面则是教育事业本身一直在遵循以往政府行政管理模式按部就班地发展，而教育管理者被夹在这不相协调的二者之间，在角色扮演上出现冲突和困境。
    从主观上讲，就教育局长而言，同时处在以专业化为特征的教育系统和层级严格的政府行政系统中，要同时扮演教育人和政府人的角色，而这两个角色在行为规范、组织文化和价值体系方面都存在着很大的矛盾。另外，每一个教育局长的自身素质、工作经历、品行爱好，以及对教育事业的理解程度都存在很大个性差异，参差不齐，社会压力普遍存在，角色冲突及角色困境的出现在所难免。
    中国教师报：应该怎样来解决这个问题？
    从春侠：应该说，这不仅仅是以教育局长为代表的教育行政部门面临的问题，而且是整个政府共同面临的问题。因此，这种角色困境的解决有赖于我国“服务型政府、责任政府、法制政府”的最终确立。但是，教育系统由于诸多的特殊性，在教育行政职能转变方面可以考虑率先转变，应该更加积极有为。
    如何建设一支符合社会要求、满足教育事业不断发展需要的教育局长队伍？如何化解教育局长面临的角色困境？如何帮助教育局长合理进行角色定位，提高他们履行社会规范职责的能力，提高他们的素质？这些问题都是需要认真研究和加以解决的重大课题、迫切课题。

教育局长的角色定位：何去何从？

    中国教师报：您认为，教育行政职能转变的方向应该是什么？或者说未来教育局长队伍建设的可能路径是什么？
    从春侠：关于未来教育局长队伍建设的可能路径，基本上有两种。一种可能性是走教育行政管理专业化道路，强化教育行政工作的专业性和独立性，从一般的行政中独立出来，走专家治教的路径。这需要对教育局长的任职资格作出明确的规定，不仅要有教育管理方面专业学历、学位，而且也要强调实际教育管理经验以及对教育方针、教育理念的全面把握，需要考核上岗。
    第二种路径是按照现有的体制，教育局长作为负责教育事业的行政领导，强化为教育系统服务意识，加强服务型政府、服务型机关建设。随着行政管理体制改革的深入，教育局长作为公务员系列，会有越来越多的“外行”进入教育系统担任这个职务。因此教育局更强调服务实际上是符合目前大的方向和趋势的。在这种路径中，教育局长需要重点考虑的是，如何转变职能，在新一轮教育改革中处理好该做什么以及怎么做的问题。
    就目前的情况看，第一种路径在我国存在很多困难。第二种路径更具有可行性。一些教育局长已经开始在这方面有所作为。

    中国教师报：强化为教育系统服务意识，加强服务型政府、服务型机关建设，教育局长不懂教育也没有关系吗？
    从春侠：局长要有这个意识，要积极督促学校建立现代学校制度，把自主权还给学校。局长可以不懂教育，但是校长、教师必须是教育专家。把招生、经费使用以及评价等权利都下放给学校，教育局长作为教育资源的争取者和教育外围环境的保障者，游说于政府各部门之间，为教育争取各种资源，为教育事业发展创造宽松的外部环境，学校由校长来办。这样配合，会是一种比较理想的状态。

    从春侠：国家教育行政学院教育行政教研部副主任，副教授，北京大学在读博士，主要研究领域涉及大学文化、中小学德育以及教育行政管理，先后在不同学术刊物上发表专业论文约30余篇，曾任《西部基础教育现状与发展研究》、《西部基础教育创新与跨越式发展之路》、《教育局长论教育：创新教育行政，实施素质教育》等书主编、主持人。现主持国家教育行政学院“教育局长能力建设”重点课题的研究工作，研究兴趣集中在教育局长角色研究、教育局长胜任力研究、地方教育行政管理创新等若干主题。